網絡立法：山高路遠 為之不易
責編：admin ｜2015-02-10 12:42:03當前，對于中國互聯(lián)網管理和法治化建設來說，2014年是深刻的一年、關鍵的一年。2014年2月底，中央成立了網絡安全和信息化領導小組；10月20日~23日，黨的十八屆四中全會召開，依法治國的要求被提到了前所未有的高度。從此以后，互聯(lián)網管理的體制機制將進一步得以理順，依法治網也將成為今后很長一段時期內我國互聯(lián)網管理的重要主題。
網絡立法起步早但法治化弱
自1994年接入國際互聯(lián)網以來，特別是2000年以來，我國互聯(lián)網飛速發(fā)展，各種新情況新問題、新技術新業(yè)務不斷涌現(xiàn)。為適應互聯(lián)網發(fā)展的需要和應對產生的問題，我國制訂了大量與互聯(lián)網有關的法律法規(guī)。據統(tǒng)計，我國現(xiàn)行法律有240余部、行政法規(guī)700多部，其中專門針對互聯(lián)網的法律、行政法規(guī)有13部，但其中僅有一部法律《電子簽名法》和兩部法律級別的文件《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯(lián)網安全的決定》和《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》。除法律、行政法規(guī)外，大量的立法是行政規(guī)章、規(guī)范性文件和司法解釋，其中專門針對互聯(lián)網的有近90部。從數量上看，我國已經開展了很多的網絡空間立法工作，但是從立法層級、質量、體系上來看，我國的網絡空間立法還存在一些問題。
一是缺乏網絡基本法。現(xiàn)有的立法大多是行政法規(guī)或規(guī)章，立法層級較低，亟須制定一部基本框架的大法，把分散的行政法規(guī)、規(guī)章統(tǒng)籌起來，形成網絡空間法治體系。二是多頭管理體制下的多頭立法，多部門閉門立法，各自立法的立足點多限于本部門利益，局限性較大，甚至相互沖突。三是現(xiàn)有立法偏向于從傳統(tǒng)行政的角度保護網絡安全，既缺乏管理性和技術性內容，也缺乏對公民權利保護方面的內容。四是立法缺乏整體性，有的方面缺位或空缺比較嚴重。比如在電子商務市場準入與工商管理、網上知識產權保護、網上消費者權益保護的糾紛管轄與法律適用、電子支付等領域，現(xiàn)有立法都沒有針對主要問題作出規(guī)定，為實踐中的執(zhí)法帶來較大困難。
網絡立法進入戰(zhàn)略機遇期
立法旨在調整社會關系，涉及方方面面的利益，反映不同主體的訴求。而經濟發(fā)展導致社會生產生活的覆蓋領域也不斷細分，行政機構的新設和管轄范圍也隨之增多和擴大，容易造成部門之間管理交叉。我國網絡空間管理過去就一直處于這樣的局面，從"九龍治水"到"三駕馬車"，涉及互聯(lián)網信息服務、互聯(lián)網新聞、互聯(lián)網視聽、互聯(lián)網出版、互聯(lián)網文化、電子商務等諸多領域，相應的各個主管部門都有各自的管理訴求，在立法過程中，容易相持不下，成為立法難以出臺的主要障礙。要解決這樣的問題，一般可以通過部門間的議事協(xié)調機制來彌補現(xiàn)代行政中單一部門統(tǒng)籌管理能力的不足。其中，由行政首腦領銜的小組是統(tǒng)籌能力最強的一種形式。
網絡空間管理便是受到了這樣的高度重視，2014年2月底成立的中央網絡安全和信息化領導小組，橫跨黨政軍，涵蓋外交、國防、發(fā)展改革、教育、科技、財政、公安、工信、安全、文化、金融、新聞廣電出版等部門，基本上包括了承擔網絡安全和信息化相關工作的各個主要部門。中央網絡安全和信息化領導小組辦公室設在國家互聯(lián)網信息辦公室。中央網信辦在國家互聯(lián)網信息辦公室的基礎上，能夠全面、統(tǒng)籌地管理互聯(lián)網事務。網絡空間立法正面臨著"備受重視、體制理順"的良好契機。
高質量立法值得期待
中央網信辦成立后，網絡空間立法進入了新的階段，無論是立法者本身的角色，還是立法者在新形勢下的立法思路，都將發(fā)生重要的變化。
立法者角色應發(fā)生變化。中央網信辦和國家互聯(lián)網信息辦公室雖然是一套人馬、兩塊牌子，但是能夠發(fā)揮的作用大不相同。國家互聯(lián)網信息辦公室屬于國務院辦事機構，承擔著相應的行政管理職責，因而在立法過程當中，應當積極反映部門訴求，力爭在立法中體現(xiàn)部門管理利益，這是依法行政的客觀需要；中央網信辦是中央網信小組的辦事機構，承擔著中央網信小組的日常事務，是中央網信小組決策輸出的主要平臺出口，承擔統(tǒng)籌協(xié)調功能，為頂層設計而服務。因此，中央網信辦開展網絡空間立法活動時，可以擺脫部門利益的束縛，立足于更高的立法平臺。它不同于國家互聯(lián)網信息辦公室，僅僅代表某一個部門，而是能夠立足中央，統(tǒng)籌全局，平衡各部門訴求，力爭出臺操作性強、覆蓋面廣的高質量立法。
立法思路發(fā)生轉變。針對互聯(lián)網產業(yè)的屬性，向"立法松、執(zhí)法嚴"轉變。中央網信辦兼具"網絡安全"和"信息化"兩個領域，而非僅僅聚焦于互聯(lián)網管理工作，它更重要的任務不是強化對互聯(lián)網的管控，而是在保證網絡安全的同時實現(xiàn)信息化發(fā)展。按照黨中央的要求，網絡安全和信息化是"一體之兩翼，驅動之雙輪"。信息化實際上是要實現(xiàn)的最終目的，但是實現(xiàn)這個目的的前提一定是確保網絡安全，如果離開網絡安全的基礎，一切都將只是空談。根據以往的經驗來看，實現(xiàn)網絡安全和信息化的均衡發(fā)展并非易事，甚至在我國的國情之下，兩者之間存在著本質上的沖突。從信息化發(fā)展的角度來看，我國是發(fā)展中國家，吸引外資，引進國外先進技術和管理經驗，是發(fā)展信息化的捷徑，但是又存在著外資安全的隱患；從網絡安全的角度來看，如果要確保網絡安全，關鍵是要推動自主知識產權和本土化，這又與引進外資存在矛盾。隨著信息技術的快速發(fā)展以及"棱鏡門"的曝光，我們應該感受到保證網絡安全的緊迫性，認識到網絡安全出現(xiàn)問題可能造成的嚴重后果，優(yōu)先解決網絡安全這個主要矛盾，特別是要加大執(zhí)法力度，確保現(xiàn)有的法律規(guī)定得到嚴格執(zhí)行。在涉及網絡安全問題立法時，應當立足長遠，從嚴從緊，不為當前的短時利益所迷惑，而放棄了網絡安全的根本利益。另一方面，在促進信息化發(fā)展時，既要充分發(fā)揮市場的作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造性，也要注意針對互聯(lián)網特別是互聯(lián)網技術立法時，適當的滯后，為技術發(fā)展留足空間，避免過快過嚴的立法給技術發(fā)展帶來傷害。