數字外交的特點、路徑與挑戰
責編：gltian ｜2022-11-25 13:04:15數字技術與外交的結合催生了數字外交，數字外交也成為外交領域的前沿舞臺。2001 年，美國學者威爾遜·迪扎德（Wilson P.Dizard）在他的著作《數字外交：信息時代的美國外交政策》（Digital Diplomacy: U.S. Foreign Policyin the Information Age）中使用了“數字外交”一詞，成為最早使用這一概念的人之一。此后，數字外交的輪廓日益清晰，并在新冠肺炎疫情全球蔓延的影響下得到了快速發展。當前，數字外交得到國家、國際組織等國際行為體的普遍重視。國際組織也開設了與網民互動的數字渠道，以提高其透明度與合法性，幫助其擴大影響，贏得公眾的支持。數字外交的興起與發展引發了人們對數字外交領域相關問題的思考。
一、數字外交的特點
從數字技術嵌入外交的不同視角出發，產生了數字時代外交的不同敘述方式，包括網絡外交、人工智能外交、數據外交以及推特（Twitter）外交等。這些敘述方式反映出不同的數字技術對外交領域產生的不同影響，其理論內涵也各有側重。網絡外交指國際行為體利用網絡平臺和互聯網技術，以發展和維護自己在信息時代的利益而展開的一系列外交參與以及對外宣傳、對外交往的活動。數據外交主要探討不同國家間存儲、傳輸數據的規范和標準的談判與實施，其中，大數據外交主要側重于對外交決策模式的影響，以及對危機管理等相關問題的研究。推特外交特指以推特這一社交媒體作為外交活動平臺的一種外交形態。簡言之，數字外交是指通過數字工具或相關技術部門影響甚至改變外交的活動。作為一個廣義的術語，數字外交包含數字化與外交互動的各種方式。從狹義上理解，數字外交被視為利用互聯網和信息通信技術實現外交目標，或解決外交政策問題的一種方式。
（一）公共外交的延伸
數字外交可以被理解為公共外交的延伸。公共外交的一項重要作用是通過傳播某些思想、觀念與信息支持和促進本國外交政策目標的實現，即在對象國創造一種有利于接受本國提議的公眾輿論環境。數字外交進一步擴展了這一領域，并為直接對話鋪平了道路。在冷戰結束之初，美國政治學者約瑟夫·奈（Joseph Nye）提出了軟實力（softpower）的概念。軟實力意味著在世界政治中通過說服、吸引或議程設置影響他人的信仰、價值觀和想法，而不是通過軍事威脅或經濟脅迫的方式。美國奧巴馬政府時期，在軟實力的基礎上又發展出巧實力（smart power）這一外交術語，并被約瑟夫·奈描述為“將硬實力和軟實力資源結合成有效戰略的能力”。隨后，巧實力被奧巴馬政府視為保護美國利益的新工具，并通過公共外交和社交媒體網站向海外施加影響力。從功能視角出發，數字外交與公共外交在很大程度上具有一致性。二者都是通過影響他國公眾的思想觀念，組織或協調相應的行動，促進本國價值觀的普及與利益的實現。
（二）新的外交實踐方式
在社交媒體、網絡平臺和數字應用程序等數字技術廣泛發展的背景下，數字外交是作為新的外交實踐方式出現的。一方面，數字外交被視為對傳統外交形式的補充，有助于更迅速、更有效地開展傳統外交；另一方面，數字外交具備的即時性、可見性、互動性特點，使它成為有別于傳統外交的一種新的外交實踐方式，擴大了各行為體在外交實踐中的作用，加速了信息的傳播與擴散。與雙邊談判、多邊會議、調解斡旋等成熟的外交方式相比，這種新的外交實踐方式既包括數字化對傳統外交實踐方式帶來的結構性變化，也包括通過行為體參與數量的提高和參與范圍的擴大而引發的更深層次、更全面的外交數字化。這種變化不僅體現在數字外交的影響上，也體現在數字外交實踐的演變方式上。在新冠肺炎疫情全球蔓延期間，數字外交的實踐范疇由雙邊對話、多邊會談、首腦峰會等形式擴展到外交傳播、公眾互動、領事救助等多個方面。多層次、多領域、高頻率的外交溝通，為克服疫情障礙、緩解國際社會的誤解與摩擦發揮了重要作用。
（三）多元化的外交行為體
由于數字技術的廣泛應用與信息傳播速度的顯著提高，除主權國家外，國際組織、跨國科技企業、科學家共同體以及廣大民眾成為數字時代國際體系的重要參與者，并在很大程度上推動了數字外交的實踐與發展。一方面，國際社會權力發生擴散，多元化的行為體挑戰了傳統外交行為體的權威，使外交“民主化”的趨勢明顯，產生了公共合法性危機問題。另一方面，新行為體的崛起使傳統的治理模式逐步向多中心治理模式過渡，并重塑了代表、溝通、談判等傳統的外交功能。隨著國家行為體與非國家行為體之間的等級與界限不斷被侵蝕，非國家行為體越來越多地參與并塑造社會信息的交流與傳播，數字虛假信息與網絡安全威脅對外交實踐的影響日益明顯，并迫使國家、國際組織等行為體重新思考數字外交的作用。
（四）雙向互動的溝通方式
傳統的外交傳播方式是由外交行為體向公眾群體宣傳本國的外交立場、介紹外交政策、樹立國家形象，是一種單向的、自上而下的傳播方式。在數字媒體時代，人們通過接入互聯網獲得更多的信息的方式，改變了過去由傳統權威媒體作為信息來源自上而下傳播信息的方式。社交媒體成為外交行為體和公眾之間交談與傾聽的雙向渠道，兩者之間的溝通方式由傳統意義上的單向傳播轉變為雙向互動傳播。公眾既是數字外交實踐的對象，也是數字外交的行為主體之一。一方面，外交行為體通過數字媒體進行議程設置、積極引導公眾關注其戰略優先事項，使用對象國的語言并定期進行定量與定性的績效評估。另一方面，公眾的廣泛參與在一定程度上改變了外交官只與社會特定階層打交道的舊觀念，促進了各利益攸關方參與外交實踐，并在一定程度上影響國家外交政策的制定。此外，公眾與數字外交行為體的雙向互動產生了大量豐富的數據信息，為在數字外交領域應用人工智能、大數據等數字技術提供了重要的原料。
二、數字外交的實踐路徑
數字技術與國家、社會、個人的高度融合，進一步加大了外交對技術的依賴程度。數字外交在實踐過程中發揮溝通、協調、預測、滲透等作用，對國際關系的影響日益顯著。
（一）溝通工具
外交作為一種制度化的溝通方法，以非暴力的方式調解國家間的分歧，協調國家間的利益。因此，溝通成為外交的基本特征之一。數字外交首先是一種新的溝通工具與溝通技能。對外，數字外交改變了外交官與駐在國公眾的溝通方式。在數字平臺開通的媒體賬戶成為新的數字外交平臺。通過數字媒體進行信息發布與政策宣傳已經成為外交官日常工作的一部分。這一方式有助于外交機構及時回應國際社會關注的熱點問題，通過設置不同的議題引導受眾的關注點與輿論走向，掌握國際輿論的主動權。對內，國家內部不同組織之間、外交機構內各部門之間傳統的層級制信息傳遞方式向橫向溝通過渡，有助于領導人和政府部門用超越傳統渠道的方式快速有效地進行信息傳播、向廣大受眾分享信息、或制定政治議程等。此外，向對象國宣傳本國的政策，維護國家的國際形象，也是數字外交溝通功能的重要表現之一。
（二）協調工具
數字技術的廣泛應用正在對外交的組織結構以及外交人員的工作方式產生深刻的影響。數字外交通過數字工具協調跨部門間的信息管理，提升了信息共享效率與信息可用性。例如，美國國務院利用 Corridor、Communities@State 和 Diplopedia 等數字工具改善跨部門的知識管理。由于包括社交媒體在內的通信技術的廣泛使用，各國之間的相互滲透日益加深，國家內部官僚組織對外交決策的影響日益增大。數字技術用于外交機構與其他官僚組織之間的溝通與協調，決策模式從原來較為封閉的垂直決策模式轉變為將外交與內政、外交與專業部門以及外交與公眾需求相結合的模式。此外，數字外交還在不同的外交行為體之間發揮協調作用，掌握前沿技術創新并囤積大量數據信息的跨國科技巨頭正在成為極具影響力的新行為體。協調國家和跨國科技公司之間的關系，促進二者之間的合作成為數字外交的新任務之一。2017 年，丹麥任命了世界上首位科技大使。隨后，丹麥的做法得到了更多歐洲國家的響應。據牛津大學一位外交研究學者統計，到2021 年 3 月，全世界已有 20 多位科技大使。技術大使的出現，挑戰了傳統大使的角色概念，改變了部分外交工作程序，成為這些國家面對科技發展新挑戰、實施國家外交戰略的具體工具之一。
（三）預測工具
數字技術引發的廣泛聯通性與迅速獲取信息的能力，有助于對國際危機進行預測，并對國際變化進行管理。利用數字工具將社交媒體上外國公眾的數據信息進行收集、監測和分析，了解外國公眾對外交政策的想法，尋找沖突和變化的可能來源，并在此基礎上進行預測。例如，美國國防部進行的信息量和速度計劃（Information Volume and VelocityProgram）、聯合國開展的地球脈動倡議（GlobalPulse Initiative）以及美國中央情報局（CIA）開展的情報高級研究項目活動（Intelligence AdvancedResearch Projects Activity）等，從社交媒體、市場活動等來源搜集數據信息并進行分析，實現沖突預測的目標。此外，數字技術的預測功能對外交官的工作產生了積極影響。利用人工智能、大數據預測等技術手段進行的技術分析正在取代外交官的理性分析。就領事工作而言，隨著領事與海外利益保護任務的比重不斷提升，依靠大數據、人工智能技術對海量數據進行抓取分析，對突發事件進行提前預警或綜合研判，有助于外交機構做出科學決策并采取有效的應對措施。就談判工作而言，人工智能可以用于分析過去的談判內容，減少關鍵信息差距，幫助談判者確定最佳的談判策略，甚至可以幫助談判者預測尚未完成談判的進程與范圍。
（四）輿論滲透的工具
數字技術的出現使外交的范圍跨越了空間和時間的限制，數字外交成為進行輿論滲透、推廣價值觀以及進行顏色革命的工具。一方面，數字外交有助于增強傳播內容的覆蓋面和影響力，可以繞過對象國對媒體、輿論的管制，對其國內公眾進行輿論滲透。例如，美國國務院在 2009 年成立的數字外聯工作組（DOT），通過在阿拉伯語、烏爾都語和波斯語的互聯網論壇發布有關美國外交政策的信息，直接與中東民眾進行接觸。通過數字外交在這些地區進行政策宣傳與輿論滲透，有助于恢復美國的國際聲譽并擴大美國的外交影響力。此外，美國國務院設置了不同的數字外交議題與項目，并通過社交媒體向目標群體進行推廣，引導目標群體接受西方的價值標準，打消對美式民主與西方價值觀的懷疑態度。另一方面，社交媒體在進行社會動員、組織政治行動，推動網絡反政府和政權顛覆運動方面具有重要的作用。抗議者利用社交媒體組織示威活動，傳播相關的活動信息，并通過塑造敘事、畫面直播等方式提高事件的全球關注度，促使抗議目標的實現。
三、數字外交面臨的挑戰
與傳統外交相比，數字外交在行為主體、行為方式、受眾范圍等方面存在較多不同之處。由于傳統的外交文化、思維方式和組織結構依舊具有很強的生命力，這在一定程度上制約了外交對數字技術的接受度。同時，由于數字技術的前瞻性與社交媒體的特定邏輯，數字技術在給外交帶來積極影響的同時，也使這一新領域受到國際規范缺失、技術缺陷、倫理風險、虛假信息傳播以及數字鴻溝等方面的制約，影響了數字外交的應用與發展。
（一）國際規范的缺失
數字外交作為一個新興領域，其國際規范的形成與治理機制的建立尚未完成，容易引發外交誤解與行為沖突。
首先，與傳統外交領域成熟的規范相比，新的數字外交范式尚未形成，現存的國際法無法直接覆蓋所有數字外交領域。
其次，傳統外交規范受到數字化的沖擊與重塑，使傳統外交自上而下的外交進程變得更加扁平化、透明化。在數字技術的影響下，駐外使館可利用的外交空間被大幅壓縮，無法利用信息上的不對稱緩和國家間的關系，傳統的外交工作方式發生了改變。
再次，得到國際社會一致認可的國際規則依然缺失。2014 年，微軟公司呼吁制定全球《數字日內瓦公約》（Digital Geneva Conventions）提案；2017 年，《塔林手冊 2.0 版》（Tallinn Manual2.0）發布；2018 年，25 個歐洲國家簽署的《人工智能合作宣言》（Declaration of Cooperation onArtificial Intelligence）發布。這些文件先后出臺顯示出不同行為體對數字技術領域國際規范的關注與訴求。這些文件的出臺雖然在一定程度上填補了數字空間國際規范領域的空白，但是，這些國際規范仍屬于區域性的、非強制性的國際規則，未能獲得國際社會一致認可。
（二）技術手段的局限
雖然視頻會議等虛擬手段可以有效克服地理分散、降低成本、應對突發事件的影響，但是視頻會議與面對面互動之間仍然存在明顯的差異，尤其是在雙方需要理解意圖和建立信任的情況下。一方面，因為圖像分辨率、相機距離、監控技術等問題，視頻會議無法保持眼神接觸，無法解讀肢體語言，降低了溝通信息的豐富程度。另一方面，由于談判的關鍵節點往往發生在國際會議的間隙，例如茶歇或午餐休息時進行的即興討論，或者在走廊及休息室等場所的偶遇，外交官在很大程度上依賴非正式的場外對話為解決問題尋找突破口。視頻會議幾乎沒有給非正式的場外對話留下空間，外交官無法參與“走廊外交”，也無法通過視頻會議就高度保密或敏感問題達成共識。技術的局限性限制了數字外交的應用，也反映出數字工具在促進人際關系互動與意圖傳遞等方面存在問題。
（三）倫理風險的加劇
隨著數字技術的廣泛應用，以大規模使用人工智能為基礎的社會正在加速形成。面部識別、自動駕駛、人工智能武器、政治營銷等人工智能技術應用面臨新的安全威脅與倫理風險。例如，社交媒體平臺擁有通過照片識別友誼關系模式的專利，在結合用戶資料的基礎上，通過解讀用戶在網絡商店里瀏覽商品時的面部表情為他們分配信任等級。在軍事領域，隨著人工智能武器（如無人機、無人駕駛飛機、軍用機器人等）在現代戰爭中的廣泛應用，大大降低了戰爭成本，戰爭發生的可能性顯著提高。人工智能武器的濫用，將會產生巨大的安全隱患，并為打擊國際暴力極端主義與國際反恐合作帶來新的挑戰。例如，英國政治咨詢公司劍橋分析（Cambridge Analytical）被指控獲取了 Facebook 的8700 萬用戶的隱私信息。美國共和黨總統候選人特朗普的競選團隊利用這些數據繪制了基于觀點、價值觀、興趣等要素的選民性格圖，并向選民投送精心設計的廣告，進而引導公眾輿論的傾向，影響選舉結果。
人工智能面臨的倫理困境促使國際社會對其進行回應。2021 年 11 月，聯合國教科文組織發布了《人工智能倫理問題建議書》（Recommendation onthe Ethics of Artificial Intelligence），成為全球首個針對人工智能倫理制定的規范框架，全世界政府層面達成了最廣泛的共識，并將為進一步在人工智能領域形成有關的國際標準與國際法準則提供了強有力的參考。
（四）虛假信息的傳播
在數字技術的影響下，信息的傳播范圍持續擴大，受眾的互動頻率顯著提高。由于信息的即時傳播特點，信息的傳播速度與覆蓋范圍有時比準確性更受青睞，虛假信息傳播的影響日益上升。虛假信息是指故意使用虛假信息欺騙、誤導、混淆視聽，數字虛假信息傳播已經成為數字外交帶來的負面影響之一。
首先，虛假信息的傳播影響選舉結果。通過負面廣告、虛假新聞以及深度偽造的圖片和視頻對候選人進行“人格暗殺”，降低候選人的支持率。在 2016 年美國大選期間，劫持網絡自身算法的機器人網絡通過算法自動推送消息，將這些虛假信息進行成千上萬次的復制與傳播，在民眾中制造混亂。
其次，虛假信息傳播影響政治進程，加劇了政治極化與政黨分化。通過制造更多黨派沖突，從內部擾亂社會，促使社會信任基礎的崩潰。
再次，信息傳播的便捷性與快速性可能會導致受眾被大量數據淹沒，無法做出清楚、理性的判斷，使信息內容與受眾反應面臨失控的風險，反過來也會削弱數字外交的有效性。
（五）新形式的數字鴻溝
目前，數字外交成為一種既定且廣泛的國際實踐，發達國家與發展中國家都十分重視并積極開展數字外交，這將進一步加劇數字鴻溝的擴大，并引發新形式數字鴻溝的出現。
首先，發達國家與發展中國家的技術差距持續擴大，形成不對稱的技術依賴，使發展中國家在開展數字外交的過程中面臨更多的脆弱性與風險。
其次，發展中國家由于技術差距無法平等、透明、有效地參與全球科技治理。精通數字技術的國家更有可能塑造多邊議程，占據談判優勢，并在更廣泛的范圍定義新的數字治理國際標準及規范。
再次，雖然發展中國家的外交機構總體上能成功利用社交媒體、數字平臺等數字工具開展外交實踐。
然而，隨著下一代數字技術的到來，在技術先進和技術落后的國家間很可能會出現一種新形式的“數字鴻溝”。相對于前兩個階段，下一代數字技術成本較高。以元宇宙技術為例，構建元宇宙對基礎設施方面的要求更高，需要創建和維護虛擬世界、執行良好的行為標準、教育培養相關受眾等一系列配套措施。
四、數字技術與外交互動及其影響
作為外交的前沿舞臺，數字外交凸顯的不僅是溝通方面發生的變化，也包括對外交組織結構、工作程序以及外交與內政之間互動方式產生的深刻影響。數字技術與外交之間的互動可以分為以下三個層次。
首先，促進數字技術的發展成為外交的任務。在數字化時代，有必要重新思考以技術主權為中心的外交任務。中國和美國之間競爭的主要目標是技術領域。誰掌握了新一代技術的主動權，誰將在國際舞臺上擁有一席之地。因此，數字外交作為總體外交的一部分要服務于總體外交方略。
其次，數字技術是外交的工具。各國通過數字外交表達政策立場、澄清事實誤解，促進國際合作。數字外交作為協調工具促進了國家內部各組織以及各外交行為體之間的互動，并通過利用先進的數字技術提高外交的工作效率、完善外交決策。
最后，數字技術正在給國際關系帶來巨大的變化，成為數字時代外交領域的重要特征。由于國際社會權力擴散，外交主體日趨多元，新的行為體參與全球問題的廣度與深度不斷擴大，需要不斷完善數字外交的“工具箱”，大力拓展數字外交的空間和渠道，為跨國數字合作創造新的機遇。同時，更加需要進一步促進科技全球化，消除數字鴻溝，持續推進全球數字治理機制的建設。
（本文刊登于《中國信息安全》雜志2022年第10期）
來源：中國信息安全