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寫紀念時點的文章不禁仍會感嘆一聲時光荏苒，寫《GDPR五年記》時已然是兩年前的事。GDPR如今來到第七個年頭，已展現(xiàn)出完全不同的面貌和生態(tài)。

本文嘗試基于過去一年的執(zhí)法、司法、上訴以及調(diào)查數(shù)據(jù)，盡可能拼湊出一個完整的全景概覽，分析的時間跨度為2024年5月至2025年5月。本文主要數(shù)據(jù)來源于CMS數(shù)據(jù)庫，但由于其原始標注在分類、補充信息和行業(yè)識別等方面存在較大局限，本文對其進行了必要的二次加工，及必要的清洗與補全。

需要說明的是，本文只關(guān)注GDPR的處罰動態(tài)，在歐盟法域之外尚有不少值得關(guān)注的發(fā)展（例如韓國）不在本文討論范圍。另外，除了GDPR，出海企業(yè)當然還需關(guān)注DSA、DMA、AIA等新進法律的執(zhí)法情況，但不在此次考量范圍之內(nèi)。

一、整體走勢

自GDPR生效以來，累計處罰金額呈持續(xù)上升趨勢，但增幅節(jié)奏存在明顯階段性。2021年下半年首次出現(xiàn)大幅躍升后，2023年中再次出現(xiàn)陡峭上漲。圖中以黃色陰影標示的2024–2025年區(qū)間內(nèi)，增長趨勢更為密集和穩(wěn)定，罰款總額從約50億歐元持續(xù)攀升至接近60億歐元，新增金額超過10億歐元。這一階段的增長曲線沒有明顯的間斷，說明在不到一年半的時間內(nèi)，處罰頻率與處罰力度均保持較高水平。

與前期相比，這一階段罰款增長較為線性，反映出監(jiān)管活動正趨于常態(tài)化、高頻化，且不再依賴個別天價罰單拉動總額，而是由多個中高額案件疊加推動。截至2025年3月（CMS的cut-off時點），GDPR處罰總額已突破56.5億歐元，處罰案例達2,245起。GDPR執(zhí)法在第七年后已進入制度成熟期，處罰機制更加持續(xù)、密集與系統(tǒng)化。

從累計處罰數(shù)額和次數(shù)來看，，左圖顯示處罰金額在年中（2024年7月和9月）和年末（2024年11月、2025年5月）出現(xiàn)幾次明顯的跳升，分別對應(yīng)Meta和Uber等幾筆高額罰單，使得累計金額整體呈階梯式上揚。尤其是2025年5月，因TikTok數(shù)據(jù)跨境處罰落地，單月罰款再次顯著抬升，使總額突破16億歐元，成為本階段增長的關(guān)鍵節(jié)點。右圖所示的處罰次數(shù)增長更加平穩(wěn)，整體分布均勻，累計處罰數(shù)從2024年6月的40起左右上升至接近200起。多數(shù)月份的新增處罰次數(shù)保持在10至20起之間，且在2025年3月以后明顯趨緩。有一點需要說明，雖然在整體趨勢上，本分析補足了數(shù)據(jù)，但2025年5月尚未結(jié)束，因此5月份數(shù)據(jù)可能存在不全的情況，讀者需留意。

比例關(guān)系上看，盡管處罰次數(shù)在2025年初后趨于穩(wěn)定，罰款金額仍能保持上升，說明執(zhí)法機關(guān)在案件遴選和金額裁量方面正向更高的處罰區(qū)間集中。整體趨勢反映出2024–2025年期間GDPR執(zhí)法已進入“高強度少量化”的成熟階段，不僅在頻率上保持活躍，也在經(jīng)濟懲戒層面持續(xù)放大信號效應(yīng)。

二、與去年相比有哪些變化？

來看下同比數(shù)據(jù)。2024–2025年度幾乎每個月的罰金總額都顯著高于前一年同期，尤其是在2024年9月、10月以及2025年5月，單月處罰金額差距尤為突出。9月罰款金額接近5000萬歐元，同期2023年不足500萬歐元；2025年5月的處罰金額達到6000萬歐元以上，是該階段的峰值。盡管部分月份的處罰數(shù)量并未顯著上升，但單案金額提升明顯，監(jiān)管機構(gòu)在裁量罰金時整體尺度有所抬高。

圖表右側(cè)則呈現(xiàn)了處罰次數(shù)上的同比變化。2023–2024年度的處罰次數(shù)波動較大，整體明顯高于同期的2024–2025年。2023年6月的處罰次數(shù)為61起，而2024年同期僅為35起；此后除個別月份外，2024–2025年每月的處罰數(shù)量基本維持在20起左右，并在2025年4月與5月降至個位數(shù)（受數(shù)據(jù)分析范圍影響）。

如此來看，過去一年的監(jiān)管似乎趨向于通過更少的處罰次數(shù)實現(xiàn)更大的懲戒效果。這種“少量、高額、標志性”的執(zhí)法策略，不再以數(shù)量推動執(zhí)行效果，而是依靠有代表性的高額案件釋放執(zhí)法信號，執(zhí)法邏輯由廣覆蓋逐漸向重點突破過渡。

三、2024-2025年度排名前十的處罰

觀察過去一年最高的處罰，可以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境仍然為最大熱點，與此同時在廣告、人臉識別等高風險場景下的同意有效性和其他合規(guī)維度仍然處于糾結(jié)狀態(tài)，此外明顯的一大變化是新型AI廠商的出現(xiàn)，包括OpenAI在意大利的處罰（可以追溯到2023年3月）以及最近出現(xiàn)的Replika等特定AI場景應(yīng)用的違規(guī)議題，值得關(guān)注。

從罰金數(shù)額上來看，TikTok以5.3億歐元的罰款金額高居榜首，成為本年度乃至GDPR歷史上最重的幾起罰單之一（目前排名第三），處罰來自愛爾蘭DPA，聚焦于短視頻產(chǎn)品中的數(shù)據(jù)出境與兒童數(shù)據(jù)保護問題。緊隨其后的是LinkedIn（3.1億歐元）與Uber（2.9億歐元），分別涉及社交平臺和出行配送場景，顯示出平臺型企業(yè)在數(shù)據(jù)使用鏈條中更易觸發(fā)高強度問責。前五名罰單中有四起來自愛爾蘭，反映出愛爾蘭作為主要跨國科技公司歐盟總部所在地，其數(shù)據(jù)保護委員會DPC在大型案件中仍占據(jù)核心執(zhí)法地位。值得注意的是，這十起重大處罰均未通過EDPB爭議解決機制，說明盡管案件金額高、影響范圍廣，程序路徑上仍屬主導(dǎo)DPA單邊作出決定。行業(yè)分布來看，社交平臺（Meta、LinkedIn、TikTok）占據(jù)半數(shù)席位，此外還涵蓋AI（Clearview AI、OpenAI）、電商（Amazon France Logistique）、網(wǎng)絡(luò)安全（Avast）及能源（Enel）等多元領(lǐng)域。高額罰款已不僅限于社交或廣告領(lǐng)域，而正逐步擴展至涉及算法、基礎(chǔ)設(shè)施及關(guān)鍵行業(yè)的數(shù)據(jù)處理行為。

四、行業(yè)分布（數(shù)據(jù)很糙，簡單看看）

原本還計劃基于CMS數(shù)據(jù)呈現(xiàn)一些行業(yè)洞察，仔細看過數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)不可行。CMS的行業(yè)部門細分也過于粗糙，基本上TMT領(lǐng)域涵蓋絕大部分數(shù)據(jù)，不具備分析空間。如果不對數(shù)據(jù)進行深度挖掘，也很難看出行業(yè)特征。舉例而言，排名前十的處罰中雖然出現(xiàn)了電商平臺Amazon，但仔細觀察違規(guī)場景發(fā)現(xiàn)與電商本身非常不相關(guān)。Amazon近年來在人臉識別與員工監(jiān)控上受到高度審查也反映出這家科技公司的復(fù)雜性（不僅僅是一家電商平臺），也很難代表電商平臺。因此，短期內(nèi)無法通過數(shù)據(jù)收集形成具有解釋力的分析和行業(yè)洞見，如上文所述，這一不足將會在后續(xù)持續(xù)研究中不足。本文的分析僅以CMS提供的粗數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)，作為初步觀察。

不同行業(yè)在GDPR處罰中的總罰金與案件數(shù)量差異顯著。其中，“媒體、通信與平臺類”行業(yè)的處罰總金額遠高于其他領(lǐng)域，罰金總額超過1250萬歐元，呈現(xiàn)出壓倒性優(yōu)勢。這一數(shù)據(jù)基本由頭部平臺企業(yè)（如Meta、TikTok、LinkedIn等）構(gòu)成，因數(shù)據(jù)處理量大、跨境傳輸頻繁以及涉及算法推薦、廣告定向等復(fù)雜使用場景，成為GDPR執(zhí)法的重點對象。排名其后的分別是“就業(yè)”“電商”和“交通能源”行業(yè)，雖總額遠低于前者，維持在200萬歐元上下的罰金水平。值得注意的是，“住宿與酒店業(yè)”在處罰總金額上也排名靠前，顯示出旅游相關(guān)行業(yè)在客戶數(shù)據(jù)保護上的系統(tǒng)性薄弱。與此同時，金融保險、咨詢、公共部門、教育、醫(yī)療、房地產(chǎn)等行業(yè)的處罰金額和數(shù)量均偏低，大概率是這些領(lǐng)域并未進入監(jiān)管優(yōu)先序列。

五、不同國家監(jiān)管機關(guān)的特點與活躍度

如上所述，CMS所提供的國別數(shù)據(jù)為聚合數(shù)據(jù)，抽離2024-2025年度數(shù)據(jù)來不及做，但在這個議題上聚合數(shù)據(jù)可能價值更高，可以反映不同監(jiān)管機關(guān)在過去若干年內(nèi)的偏好、關(guān)注點以及工具選擇，對出海企業(yè)開國策略上可以提供參考。

西班牙在GDPR執(zhí)法中以壓倒性數(shù)量位居首位，累計處罰次數(shù)接近1000起，遠遠超過排名第二的意大利（約400起）和第三的羅馬尼亞（約200起）。西班牙數(shù)據(jù)保護局AEPD一直以“高頻小額”的執(zhí)法風格著稱，日常監(jiān)管節(jié)奏快，覆蓋面廣，罰單數(shù)量雖多，但多數(shù)金額較低，重在督促合規(guī)基礎(chǔ)建設(shè)。相比之下，意大利和羅馬尼亞雖處罰數(shù)量不及西班牙，也保持相對穩(wěn)定的執(zhí)法頻率，尤其在公共機構(gòu)、地方企業(yè)和醫(yī)療系統(tǒng)中的處罰記錄較多，反映出其監(jiān)管部門對中小型數(shù)據(jù)控制者的持續(xù)關(guān)注。德國、法國和挪威等傳統(tǒng)上在數(shù)據(jù)保護政策和法規(guī)推動中扮演重要角色的國家，處罰數(shù)量反而相對較少。

再加入罰金數(shù)量的維度來看看分布，上圖分別展示了平均罰款金額（左圖）和累計罰款總額（右圖）。無論從哪一項指標看，愛爾蘭都穩(wěn)居首位，平均罰金和累計金額均遠超其他國家，得益于其作為多家跨國科技企業(yè)（如Meta、TikTok、Google）的歐洲總部所在地，在“一站式機制”下承擔了大量跨境案件的主導(dǎo)角色，另一方面也反映出其集中處理了多個金額極高的系統(tǒng)性案件。

平均罰金排名中，荷蘭、英國、葡萄牙、瑞典緊隨其后。這些國家雖處罰次數(shù)有限，但每起案件金額較高，說明其執(zhí)法策略傾向于選擇重點案件，圍繞高風險場景展開精準處罰。相比之下，德國、波蘭、丹麥等國則處于罰款金額與數(shù)量之間的中段區(qū)，反映出執(zhí)法結(jié)構(gòu)更為平衡。

法國雖在平均罰金排名中不靠前，但在累計罰金上位列第二，說明其處罰數(shù)量與金額均具規(guī)模，兼具廣度與強度。這種“重數(shù)量又重金額”的組合，也反映出其監(jiān)管機構(gòu)CNIL在平臺治理和用戶權(quán)利議題上始終保持高頻率的主動性。部分小國（如愛沙尼亞、列支敦士登、斯洛伐克）雖位列統(tǒng)計榜末，但也說明GDPR在歐盟境內(nèi)并未真正形成執(zhí)行上的“絕對統(tǒng)一”，不同國家在監(jiān)管能力、資源投入、案件選擇標準上的差距，仍構(gòu)成合規(guī)實踐中不可忽視的制度變量。

六、主要被罰違規(guī)項（聚合數(shù)據(jù)）

不得不說CMS在違規(guī)類型上的設(shè)定過于粗糙，以至于數(shù)據(jù)難以真正展現(xiàn)違規(guī)重災(zāi)以及執(zhí)法重點中的細微之處。處罰類型來看，GDPR執(zhí)法最常針對的違法行為集中于三個核心領(lǐng)域：一是第6條合法性基礎(chǔ)的問題，二是違反一般處理原則，通常涉及到數(shù)據(jù)生命周期管理的機制建設(shè)，三是缺乏充分的技術(shù)與組織安全措施，多由數(shù)據(jù)泄露事件觸發(fā)。這三類違規(guī)不僅出現(xiàn)頻率高，且平均罰金和累計罰金額度也均居前列。此外，透明度問題（隱私政策）以及監(jiān)管機關(guān)配合問詢相關(guān)違規(guī)處罰數(shù)量雖少，平均罰金偏高，表明一旦企業(yè)在程序互動中表現(xiàn)為逃避或?qū)梗徽J定為加重情節(jié)。而其他類型，如數(shù)據(jù)泄露通知延遲、DPO職責履行不到位等，目前仍屬低頻違規(guī)，平均罰款額度亦有限。

六、中國企業(yè)被罰情況

GDPR合規(guī)已成為中國企業(yè)進入歐洲市場的基本門檻，應(yīng)被視為戰(zhàn)略投資而非成本負擔。隨著中國企業(yè)在歐洲市場份額增長，可能面臨與美國科技巨頭類似的監(jiān)管審查，應(yīng)提前做好準備。特別是在AI領(lǐng)域，中國企業(yè)需要在技術(shù)創(chuàng)新與數(shù)據(jù)保護合規(guī)之間找到平衡點。

與美國科技巨頭相比，中國科技企業(yè)在歐盟的GDPR執(zhí)法中尚未成為主要目標，但隨著中國企業(yè)在歐洲市場份額的增長，這種情況正在發(fā)生改變。從2025年初的三大事件可以看出——noyb開始策略性關(guān)注中國企業(yè)合規(guī)，TikTok的第二個靴子落地，還有DeepSeek受到類似于Clearview AI的多頭監(jiān)管——此前我都有撰文分析。

需要明確的是：針對中國企業(yè)的處罰和執(zhí)法剛剛開始，排除此前TikTok在三個國家的四項處罰之外，其他已經(jīng)進入GDPR執(zhí)法范圍的案件都在2025年剛剛啟動。除TikTok外，SHEIN、華大基因、字節(jié)、騰訊、TEMU、速賣通、小米等多家中國企業(yè)亦已進入歐盟各成員國監(jiān)管機構(gòu)的調(diào)查視野，其中法國對SHEIN的調(diào)查已接近尾聲，預(yù)計將給出1.5億歐元左右的高額罰單。調(diào)查覆蓋的法域涵蓋芬蘭、意大利、希臘、荷蘭、奧地利、比利時等多個國家，呈現(xiàn)出廣覆蓋、多點施壓的態(tài)勢，部分調(diào)查由noyb等民間組織發(fā)起，也說明民間合規(guī)訴訟機制在推動執(zhí)法介入中的重要作用。

站在中國出海合規(guī)視角，如何來理解和消費這些處罰數(shù)據(jù)？有幾種方法，比如借鑒住要廠商GAFAM的整改思路，或者直接看中國企業(yè)被罰的直接證據(jù)。但是，目前很多案件都懸而未決，相關(guān)列表也在快速擴充，監(jiān)管機關(guān)在未來五年是否會針對同一問題處罰不同公司也并不好說（目前尚未出現(xiàn)）。不過當下可以明確的是，與前述金字塔正好相反，中國企業(yè)合規(guī)無論行業(yè)還是部門，均需將數(shù)據(jù)出境問題視為第一要務(wù)，合規(guī)直接進入困難模式。目前既有的處罰和調(diào)查，絕大多數(shù)都是關(guān)于數(shù)據(jù)跨境，包括TiKTok5.3億歐元處罰，以及目前noyb針對六家互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的策略投訴，包括華大基因在芬蘭的調(diào)查等。

整體來看，涉中企業(yè)正逐步進入GDPR執(zhí)法的焦點區(qū)，處罰趨勢從個案擴散至體系性風險識別階段，未來是否會出現(xiàn)連鎖式執(zhí)法或典型案例定向打擊，值得持續(xù)關(guān)注。這對中國平臺出海戰(zhàn)略而言，不僅是合規(guī)問題，更是全球治理結(jié)構(gòu)變化下的技術(shù)政治問題。

此次全景分析只是一個起點，鑒于公開數(shù)據(jù)庫的有限性，科技利維坦將在未來按月展開貼合場景和部門的深入動態(tài)分析，期待來年的全景分析會更有洞見。2026年5月見！

下載本文數(shù)據(jù)可在公眾號“科技利維坦”中輸入GDPR7（即GDPR生效七周年，注意拼寫，不是“GPDR”“GDPRD”、“7GDPR”）

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