全球平臺間互聯互通的現狀分析和趨勢研判
責編：gltian ｜2022-07-28 17:38:490 引言
我國互聯網平臺間的生態封閉已經嚴重影響行業的健康可持續發展。在此背景下，國務院辦公廳于2019年8月發布《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》，提出互聯網平臺要“尊重消費者選擇權，確保跨平臺互聯互通和互操作”，將互聯互通的概念延伸至互聯網領域。為進一步加強平臺監管，防止資本無序擴張，2021年7月，工信部開展互聯網行業市場秩序專項整治行動，明確將互聯網平臺惡意對其他互聯網企業服務或產品的網址鏈接實施屏蔽等不兼容行為納入專項治理。目前，國內實踐仍停留在鏈接打開階段，推動互聯互通還可以從哪些方面著手？又能帶來哪些機遇？面臨哪些風險？國內下一步深入推進互聯互通的方向亟待明確。
1 全球平臺間互聯互通概述
1.1 國內外平臺間互聯互通概況
經過長期復雜博弈，國內互聯網頭部平臺之間逐漸形成了互不相通的生態封閉局面。屏蔽封殺成為大型互聯網平臺間常用的競爭策略，從PC時代一直延續至移動互聯網時代，覆蓋移動支付、社交、電商等多個領域。由于長期缺乏有效監管和引導，導致我國互聯網行業形成了圍繞頭部平臺的“生態壟斷”現象，即“生態內開放共贏、生態外隔離封鎖”，對創新、競爭、用戶體驗和政府治理都形成了巨大挑戰。我國互聯互通的大力推進與2020年底以來互聯網平臺的反壟斷和防止資本無序擴張密不可分。2021年7月，工信部發布《關于開展互聯網行業市場秩序專項整治行動的通知》，明確將互聯網平臺惡意對其他互聯網企業服務或產品的網址鏈接實施屏蔽等不兼容行為納入專項治理。在工信部互聯網行業專項行動的治理框架下，2021年9月17日，微信在點對點（私聊）場景中解除對淘寶、天貓、抖音等網址鏈接的屏蔽措施。9月28日，阿里巴巴宣布旗下部分App已接入微信支付或已申請接入微信支付。11月30日，微信在群聊場景下解除了對淘寶網址鏈接的屏蔽措施。目前，國內平臺互聯互通僅停留在外鏈開放階段，還未進入更深層次。
不同于國內平臺的前述情況，國外互聯網巨頭從用戶體驗出發，很早就開始促進平臺互聯互通。谷歌在2 013年開始對外部App的內部鏈接和內容進行抓取，目前已累計抓取300多億個。不僅如此，大量手機端軟件和谷歌合作，其中包括Twitter、Airbnb等。事實上，國外各平臺之間很少限制用戶的相互轉發或網址屏蔽的行為。在即時通信領域，TikTok在一對一場景和群聊場景下，均能打開鏈接，并且可以通過SDK的方式，讓外鏈直接跳轉到第三方App。在社交產品領域，并不存在屏蔽現象，例如TikTok的視頻可以直接在Facebook里發布出來，相當于內容打通。而在電商和支付領域，國內外情況相似，出于商業利益的考量，并沒有完全互聯互通。
1.2 國內外不同垂直領域平臺間互聯互通具體分析
國外主要平臺總體遵循開放共享的精神，保持了互聯互通的網絡環境，而國內主要平臺生態封閉較為嚴重，形成了平臺間的割裂與互不相通局面。
從社交網絡的開放度看，美國的互聯網企業基本是互聯互通的狀態。例如，臉書和推特之間可以互通分享，亞馬遜的商品鏈接、TikTok的視頻鏈接都可以直接在臉書、推特上分享。而在我國，以騰訊為代表的社交網絡平臺對競爭對手的屏蔽行為十分常見，如微信、QQ空間都禁止了淘寶、抖音產品分享，抖音禁止了微博、淘寶鏈接分享，嚴重影響用戶的使用體驗。
從搜索引擎的開放度看，谷歌在美國面對的互聯網環境總體是開放的。網民能在谷歌上直接搜索到亞馬遜、臉書等主要平臺上的商品或內容信息。而我國各大互聯網平臺或多或少都實施了自我封閉，不讓競爭對手抓取數據或者獲取信息，在搜索領域對百度等進行限制和屏蔽。
從平臺的開放度看，美國互聯網行業發生過拒絕競爭對手在自我平臺上經營的情況，但最終大多走向和解。例如，2015年—2018年間，亞馬遜和谷歌在流媒體視頻和智能設備領域互相屏蔽，但最終和解，兩巨頭旗下Prime和YouTube的視頻內容都能在彼此的硬件設備上播放。而我國互聯網平臺對不同主體進行差別對待，拒絕向競爭對手開放經營的問題仍在持續對峙。
2 全球平臺間互聯互通的法律環境分析
2.1 國內外平臺間互聯互通的法律環境
目前，我國明確要求平臺互聯互通的上位法依據仍然缺乏，僅在其他規范性文件中有所體現。《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》提及“尊重消費者選擇權，確保跨平臺互聯互通和互操作性”，《國務院反壟斷委員會關于平臺經濟領域的反壟斷指南》將企業承諾“不降低互操作性水平”作為對具有或可能具有排除限制競爭效果的并購行為的一項救濟措施。
我國與平臺互聯互通相關的法律法規包括《反壟斷法》《反不正當競爭法》《網絡安全法》《個人信息保護法》和《電子商務法》等。《反壟斷法》中涉及濫用市場支配地位的相關條款。規定若具有市場支配地位的互聯網平臺無理由的實施不予直鏈、拒絕開放API、限制內容分享等封禁行為，則該平臺涉嫌構成違反《反壟斷法》第十七條濫用市場支配地位的壟斷行為。《反不正當競爭法》中涉及惡意不兼容的相關條款。一是從第十二條第二款對平臺惡意不兼容行為要件進行構建，考慮在特定情況下平臺產生兼容義務后，不兼容行為有可能落入該條款的適用范圍；二是通過第二條的一般條款，綜合考慮平臺封禁行為是否違反平臺經濟領域的商業道德和誠實信用原則。《網絡安全法》第三條有原則性的規定，要求“推進網絡基礎設施的建設和互聯互通”。《個人信息保護法》中涉及個人信息可攜權的相關條款。信息攜帶指個人將自身提供給網絡平臺的信息，在個人自愿授權同意的情況下，轉移給第三方。《電子商務法》中涉及相對優勢地位的相關條款。主要適用于平臺與平臺內經營者、服務協議交易規則及技術手段、不合理限制、條件、費用等。
不同于《反壟斷法》的事后監管模式，歐美創新引入事前監管工具，將互聯互通作為大型互聯網平臺的法定義務。美國眾議院司法委員會于2021年6月公布五部法律草案，其中《通過啟用服務交換增強兼容性和競爭性法案》（《ACCESS法案》）旨在促進競爭，降低進入壁壘，明確規范了數據的可遷移性與互操作性，要求涵蓋平臺依據規定標準保證數據的可攜帶性和互操作性，使消費者更容易將其數據遷移到其他平臺。若經營涵蓋平臺的個人、合伙企業或公司違反法案或法案規定標準，則構成不正當競爭行為。歐盟的《數字市場法》被視為歐盟反壟斷法在數字經濟領域的延展與革新，該法適用對象為具有守門人（Gatekeeper）特征的大型互聯網企業。2022年3月24日，歐洲理事會和歐盟委員會就《數字市場法》達成一致，預計10月生效，基本敲定了“守門人”的義務、范圍和管理方式等內容。守門人的門檻調整為：過去三年在歐盟內營業額至少75億歐元，或者估值至少750億歐元；且擁有至少4500萬月活用戶或1萬商業用戶；并控制至少三個成員國的一個或多個核心平臺服務的平臺。守門人的義務范圍是確立法案過程中討論最廣泛的內容。例如，在某些特定情況下，守門人需要允許第三方自己的服務進行交互操作，需要向在其平臺上投放廣告的公司提供數據測量工具的訪問權限；需要允許其業務用戶在該平臺之外推廣產品、簽訂合同，需要為其業務用戶提供生成數據的訪問權限。同時，守門人不再阻止用戶卸載任何預安裝的軟件或應用程序；不得使用從業務用戶處獲得的數據與它們競爭；不得限制其用戶訪問該平臺之外的服務。
2.2 “數字守門人”的新型監管思路
對于平臺互聯互通的監管，《反壟斷法》的工具操作性不強，在不同互通場景下，平臺濫用市場支配地位的認定存在較大困難。相較之下，國際上新提出的守門人監管方式適用性明顯增強，無需認定平臺的市場支配地位，只需達到相關規模就應承擔相應的數據開放義務。2021年10月，國家市場監管總局發布《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》和《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》。這兩份指南首次提出我國平臺經營者的分類分級標準，并對超大型平臺承擔的主體責任提出具體要求，超大型平臺經營者應當發揮公平競爭示范引領作用，遵守公平和非歧視原則，可以視為我國對“守門人”監管的初步探索。其中，《互聯網平臺落實主體責任指南》第三條創新性提出超大型平臺應當承擔開放生態的義務，若能順利發布實施，將成為推動平臺互聯互通的有力措施。
3 推動平臺間互聯互通的趨勢研判
3.1 有效治理資本無序擴張，促進平臺經濟規范健康發展
流量數據的互補價值與資本屬性的沖突是平臺互聯互通問題的實質。資本的本性是逐利，平臺資本利用流量優勢進行無序擴張。流量的資本化和流量的互補性是矛盾的，流量的互補性意味著流量在各個平臺之間能夠自由流轉，而流量的資本價值使得各平臺都希望把流量攥在自己手中。因此平臺之間會相互屏蔽。推動平臺互聯互通有助于打破資本邊界，模糊生態界限，加快數據與流量互通，流量入口對于商業競爭的重要性將相對下降，消費者將有更大可能對平臺競爭者提供的產品進行橫向對比，繼而使得價格、質量、品牌等因素重新成為經營者之間競爭的關鍵。平臺重新站在公平的起跑線上，擺脫對巨頭資源的爭奪和“內卷”，宣告巨頭們依靠投資“割韭菜”、搶占流量入口“坐地收租”邏輯的終結，倒逼巨頭們不再貪大求全，轉而深耕核心領域，并通過差異化策略以提升服務質量。
3.2 打破封閉線上市場，激發中小企業營商活力
中小企業在整個市場運行中，對解決就業、增加社會財富、滿足生活生產需要、科學技術創新起著重要作用。但生態封閉下的數據孤島、數據跨平臺溝通的障礙問題，導致許多依賴互聯網平臺經營的中小企業面臨高額獲客成本的難題，繼而引發生存危機。長期以來，因為平臺間的不互通，大多數中小企業需要在不同平臺開展運營，“一套產品兩套設備”是常態，不得不花費雙倍甚至更高的成本，嚴重影響其營利收入，中小企業的發展空間嚴重受限。不同平臺互聯互通后，將形成統一線上市場，有助于打破生態壟斷，最大限度實現數據要素價值，大幅度下降流量、設備成本，激發中小企業的營商活力，助力其可持續創新發展。
3.3 促進行業公平競爭，推動平臺回歸技術創新
平臺的生態封閉會導致網絡孤島現象，而這種人為割裂與互聯網整體開放、互通、平等、協作、共享的精神并不相符，并且會大大增加平臺經營的流量成本。對于大平臺而言，聚焦收割流量紅利，忽視自我技術和應用創新，將原本用于自身創新的精力和資源過多消耗在打擊競爭對手上，繼而形成一種以資本為導向的互聯網生態；對于中小平臺而言，由于流量成本的大幅度增加，導致無精力、人力、財力投入于創新。根據蘇州大學東吳智庫聯合蘇州大學新媒介與青年文化研究中心發布的《“互聯互通”用戶認知和態度調查報告》顯示，受訪者認為互聯互通對互聯網平臺有積極影響，69.65%認為能“打破壟斷，有利于公平競爭”，占比最高；53.29%認為能“釋放平臺創新能力”，占比次之。打破封閉生態，推動平臺互聯互通，能夠從整體上降低企業交易成本、激發內生創新活力，無論對于中小企業，還是大型互聯網平臺，都是實現公平競爭、促進創新的重要手段，也是互聯網行業高質量發展的必然選擇。
3.4 擴大數據安全風險，增加監管部門安全治理難度
推動平臺間互聯互通后，會有大量未經篩選的內容涌入，這種大范圍數據流動會帶來一定的數據安全風險，面對其中可能存在的不良信息、個人隱私泄露等問題，各個平臺應當一同承擔更高的責任和義務。針對互聯網生態中更為復雜的內容場景和違法信息特征，平臺需要深耕研究，利用歷史積累的違法信息資源，搭建強力的不良信息識別體系，加強對互聯網有害信息的安全防控，重點挖掘識別有害信息線索詞和有害網頁數量，提升自身對不良信息識別、篩查和處置的能力。平臺間可以建立網絡安全問題協調解決機制。此外，各個平臺要積極主動與行政執法機關進行協同配合，提高打擊不法信息的效率。
平臺間互聯互通在一定程度上還會增加監管部門安全治理的難度。在互聯互通之前，一個事件是一個平臺，即一個主體的責任，比如，在微信朋友圈的微商出了問題倒查追溯即可。而當社交平臺和電商平臺或其他平臺交叉的時候，可能會出現一個事件跨越多個平臺、涉及多個主體責任的問題，此時就會增加安全監管和平臺治理的難度，多頭管理往往可能就是沒人管，沒人管還會出現一個問題就是責任界定不清，容易出現治理效率低下的問題，甚至導致監管真空。推動平臺互聯互通，將給現有監管執法體系、模式和技術帶來挑戰，對于涉及不同行業領域的超級平臺，是按照行業去監管，還是按照整個市場去監管，需要進行更為科學的設計，否則突擊監管、多頭監管將導致平臺企業無所適從。
4 結束語
互聯互通已經成為全球性熱議話題，推動平臺間互聯互通能夠有效打破生態封閉局面，帶動行業內部公平競爭，促進平臺聚焦自我創新，有利于平臺經濟健康規范發展，并且對中小企業的發展形成巨大推動。同時，除積極作用外，也要關注到平臺間互聯互通可能帶來的數據安全風險，包括個人隱私泄露、網絡不良違法信息的擴散，并且會給監管部門帶來監管難題。基于此，借鑒國外的事前監管模式，我國應當積極推進平臺互聯互通相關配套法律制度和理論研究，制定互操作性、數據安全的相關標準，明確責任范圍，健全風險防范機制，為下一步深入推進互聯互通做好準備，構建開放共享的生態系統與平臺多元共治體系。■
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原文刊載于《互聯網天地》2022年6期，張姍姍 朱偉嘉，作者單位：中國信息通信研究院互聯網行業促進中心
來源:互聯網天地雜志