聯合國OEWG進程中的聯絡點名錄機制研究
責編：gltian ｜2023-06-28 14:51:13當前，網絡空間國際治理進程充分體現了現實世界的權力格局、價值觀念、行為準則和互動邏輯?；诼摵蠂髸木W絡空間國際治理進程，主要由成員相對固定的聯合國信息安全政府專家組（UN GGE）和成員相對開放的聯合國信息安全開放式工作組（UN OEWG）組成。并且，OEWG 日漸成為全球關注、成員（國）參與熱烈的網絡空間國際治理平臺。梳理分析OEWG 近年來的主要關注點可以發現，構建成員（國）間專門的溝通聯絡簿——聯絡點名錄（PoC）——已成為近期 OEWG“建立信任措施”議程的核心工作目標之一，即通過 PoC 機制重塑各國互信，為后續 OEWG 工作開展提供前置性基礎。本文以 PoC 機制為切入口，梳理分析各成員（國）在構建 PoC 機制過程中的立場異同，從實踐角度為中國更好參與國際互聯網治理、更好構建網絡空間命運共同體提供些許助益。
一、PoC 機制談判進程的背景概述
為更好發揮聯合國在維護網絡空間和平與安全的作用，聯合國大會第一委員會于 2018 年 12 月通過第 73/27 號決議，在聯合國框架下開啟成員（國）相對開放的網絡空間安全談判進程。第一屆 OEWG 累計召開了三次實質性會議和四次非正式磋商，面向聯合國所有成員國開放，并歡迎企業、學術界和非政府組織等多利益相關方參與相關進程。2021 年 3 月，第三次實質性會議通過了第一份 OEWG 重要共識性報告——《最終實質性報告》，并提請聯大審議通過。截至 2023 年 3 月，第二屆 OEWG 共召開四次實質性會議。在此進程中，一個基于“建立信任措施”理念的機制性倡議——PoC 機制，逐漸從想法概念成為談判的焦點性議題，對第二屆 OEWG 未來進程起到了“打前站”的重要作用。
表1 兩屆 OEWG 重要會議時間節點
（一）PoC 機制在 OEWG 談判進程中的定位
第一屆 OEWG《最終實質性報告》共包含“現有和潛在威脅”“負責任國家行為的規則、規范和原則”“國際法在 ICT 領域的適用范疇”“建立信任措施”“能力建設”“定期機構對話”六部分內容。在實際溝通過程中，以美國和俄羅斯為代表的國家在“負責任國家行為的規則、規范和原則”以及“國際法在 ICT 領域的適用范疇”等議題上存在較大分歧。因此，《最終實質性報告》未采納這些國家的相關立場，而是額外總結了一份“非詳盡清單”，呼吁各方“繼續就相關問題‘自愿交流’”。
在上述議題較難取得突破的情況下，OEWG轉而加快在“建立信任措施”“能力建設”和“定期機構對話”三個方面下功夫，以“信任”議題為突破口，制定了更具體、可落實的流程步驟。OEWG 報告認為，“建立信任措施”有助于防止沖突、避免誤解并減少緊張局勢的出現，是國際合作的具體表現?！敖⑿湃未胧睂⒂辛χ巍柏撠熑螄倚袨榈囊巹t、規范和原則”的確立，繼而重塑國際社會共識，從而建立一個更加和平的國際環境。
為此，OEWG 明確提出“應當建立 PoC 機制”，認為此舉既有益于各國建立信任，同時也為后續其他“建立信任措施”的執行奠定基礎。
（二）制定 PoC 機制議題的主要脈絡進程
第一屆 OEWG《最終實質性報告》首次明確提出“建立一個關于聯合國使用信息和通信技術安全問題的全球政府間聯絡點名錄”，并“鼓勵各國提供外交和技術層面的聯絡點，就編制全球聯絡點名錄進一步進行有重點的討論”。為落實這一精神，第二屆 OEWG 歷屆實質性會議皆在 PoC 機制議題上進行磋商討論，并在第二屆 OEWG 第三次實質性會議通過的《2021—2025 年信息和通信技術安全和使用問題不限成員名額工作組第一次年度進展報告》（以下簡稱《第二屆 OEWG 第一次年度進展報告》）中進一步明確，“各國同意建立一個關于聯合國使用信息和通信技術安全問題的全球政府間聯絡點名錄，加強各國之間的互動與合作”。
在 PoC 機制磋商進度方面，《第二屆 OEWG 第一次年度進展報告》作出如下安排：“在第四次和第五次實質性會議上，各國將在協商一致的基礎上就編制這一名錄進行進一步有重點的討論，并就相關能力建設舉措進行討論”“請聯合國秘書處征求各國對全球聯絡點名錄的意見，其中可包括對區域和次區域層面經驗的看法，并在 2023 年 1 月底前就這些意見編制一份背景資料文件，供第四次實質性會議審議”。
在 PoC 機制立場梳理與議程準備方面，聯合國秘書處依據年度進展報告要求，于 2023 年 1 月發布了《關于全球聯絡點名錄的背景資料文件》（以下簡稱《PoC 背景資料文件》）。該文件共梳理了來自 20 余個成員（國）的反饋意見，對 PoC 機制的指導原則和總體共識、目標和功能、實際運作方式、落實時間表等進行了歸納匯總。該文件還表示，PoC 機制的一致意見將反映在《第二屆 OEWG 第二次年度進展報告》中，并將在 2023 年 7 月舉行的第二屆 OEWG 第五次實質性會議上敲定公布。隨后，第二屆 OEWG 于 2023 年 2 月發布非正式文件《關于全球政府間聯絡點名錄發展與執行要素》，重申經過一系列正式會談與非正式磋商，第二屆 OEWG預計將于 2023 年 7 月第五次實質性會議上一致通過 PoC 機制文件。
二、針對 PoC 機制進行研究的重要性及可行性
PoC 機制被視作 OEWG“建立信任措施”議程的重要前置性環節，且 OEWG 已宣布將在 2023 年7 月舉行的第五次實質性會議上形成該機制落實細則。鑒于 PoC 機制正處于意義重大且須緊迫達成的現實地位，對 PoC 機制的研究既具有現實意義，也具有研究可行性，主要體現為以下三方面。
（一）PoC 機制是“建立信任措施”議程的基礎性環節
加強“信任”是在聯合國框架下推動網絡空間國際治理合作的決定性因素之一。這種信任應包括在聯合國框架下進行溝通磋商的“框架性信任”，對不同成員（國）應當在 OEWG 框架下進行溝通磋商的“程序性信任”，基于務實溝通共同努力、推動合作的“深入性信任”。PoC 機制被各方視為推動“框架性信任”和“程序性信任”的前置性、基礎性環節。通過 PoC 機制建立聯絡、增進溝通、釋放善意，是未來推動達成“深入性信任”的基礎，從而彌補第一屆 OEWG《最終實質性報告》的缺憾。
（二）PoC 機制是應對動蕩局勢的務實性議程
自烏克蘭危機爆發以來，世界主要國家特別是美俄兩國在權力格局、價值理念、行為準則和互動邏輯等方面的立場差異日趨鮮明，這種差異也表現在 OEWG 談判議程上的立場差異和沖突方面。經對比發現，未納入第一屆 OEWG《最終實質性報告》的沖突性內容，在《第二屆 OEWG 第一次年度進展報告》中的特征更加明顯。例如，在“國際法在 ICT 領域的適用范疇”方面，第一屆 OEWG《最終實質性報告》總結了部分共識性原則，而在《第二屆 OEWG 第一次年度進展報告》中則表述為“各國始終積極參與，進行了極其豐富的意見交流”，足見意見分歧之大。因此，在當前國際局勢下，第二屆 OEWG 加快基于“建立信任措施”議題的 PoC 機制落地，是成員（國）各方在短時間內最現實、最可能、最易達成的共識之一，也是避免網絡空間國際治理合作陷入困境的務實行動。
（三）PoC 機制是推動合作前進的既定性工作
從第一屆 OEWG《最終實質性報告》以來的官方文件可以看出，PoC機制議題不是一個差異明顯、阻礙巨大且可以“一拖再拖”的議題。多份官方文件都表明，希望在第二屆 OEWG 的第五次實質性會議上通過關于 PoC 機制的正式文件，建立 OEWG 框架下的 PoC 對話機制。明確的工作推動時間表、按照既定時間（2023 年 1 月）準時發布的《PoC 背景資料文件》、成員（國）積極配合提交反饋意見等跡象充分表明，PoC 機制是 OEWG 目前最可能達成合作、形成成果、推動前進的議題。若不出意外，預計各成員（國）將于 2023 年 7 月召開的第二屆OEWG第五次實質性會議上形成一份包含較多內容、話題、框架和細則的 PoC 機制溝通準則，至少能夠就 PoC 機制的最終形式和所包含的內容達成各成員（國）原則性一致。
三、當前各成員（國）針對 PoC 機制的合作基礎
梳理歷屆歷次 OEWG 官方文件和各成員（國）提交的有關的 PoC 機制的立場文件可以發現，目前各成員（國）在以下三類問題上基本達成了一致意見。這是近期歷次實質性會議和非正式磋商所達成的重要成果，為后續 PoC 機制正式建立提供合作基礎。
（一）確認 PoC 機制以“信任構建”為核心目標
作為“建立信任措施”議題的重要子話題，PoC 機制自從建立以來就與“信任構建”這一核心任務緊密相連。近期重點推動 PoC 機制落地的相關進程，不斷確認了這一核心目標。根據 2023 年 1 月發布的《PoC 背景資料文件》，各國普遍同意，“PoC的首要宗旨是作為一項信任建立措施，助力提高溝通的透明度和可預測性，同時支持和平的信息和通信技術環境，并協助和平解決因使用此類技術而產生的爭端”。
（二）強調“所有成員（國）平等參與”等基本原則
雖然 OEWG 成員（國）在“負責任國家行為的規則、規范和原則”這一關鍵議題上存在爭議，但在“平等參與”等最基礎性原則上，成員（國）之間已達成基本共識。兩屆 OEWG 成立文件均強調“所有國家平等參與”的基本工作原則，《PoC 背景資料文件》重申這一基本工作原則，并總結稱“各國強調所有國家平等參與的重要性”。
（三）認為 PoC 是以國家為主要行為體的機制
相比 GGE 機制，OEWG 機制的主要特點是承認多利益相關方的參與地位。值得關注的是，“承認參與地位”與“承認主要參與地位”是兩種差異較大的立場觀點，在現有 OEWG 框架下，各成員（國）承認多利益相關方可以參與 PoC 機制相關議題，但仍需經過成員（國）的同意或默許，因此，PoC 機制仍然是以國家為主要行為體的機制。針對多利益相關方的參與地位，第二屆 OEWG 第二次實質性會議展開重點磋商，并于第三次實質性會議上一致通過“默許程序”（silence procedure）作為多利益相關方的參與模式。該程序是指多利益相關方可在“未被提出異議的情況下”以觀察員身份參與工作組的實質性會議。在專門的利益相關方會議上，經認證的多利益相關方可以作口頭發言，并在 OEWG 官方網站提交書面意見。
四、不同成員（國）在 PoC 機制立場上的主要差異
盡管兩屆 OEWG 均以塑造網絡空間國際規范為最高目標，但是由于成員（國）在網絡空間價值準則，特別是在“負責任國家行為的規則、規范和原則”和“國際法在 ICT 領域的適用范疇”等問題上存在短期內難以調和的矛盾，各方始終未能達成統一意見。因此，OEWG 逐漸將磋商的焦點轉向具體的、側重于實踐的行動原則共識構建上來，試圖通過“以小促大”的方式推動各方在宏觀層面價值理念的觀點趨同。
梳理已公開的 OEWG 成員（國）關于 PoC 機制的 33 份立場文件，可以發現，在基本共識前提下，不同成員（國）主要在六個方面存在較為突出的立場差異。梳理分析立場差異以找到主要矛盾點和突破口，可以在一定程度上助益我國更加深入參與網絡空間國際治理進程，在 PoC 機制談判進程及未來 OEWG 其他的談判進程中發揮更大作用。
表2 OEWG 成員（國）提交關于 PoC 機制的立場文件清單
（一）議題一：是否強調“不干涉他國內政原則”
雖然各方都強調“所有成員（國）平等參與”的基本原則，但是在具體工作原則上仍存在價值理念差異。例如，成員（國）雖然都“提出了為支持 PoC 運作的若干必要原則，包括相互尊重和互惠互利、不干涉國家事務、國家平等、政治中立和領土完整”，但是側重點不一，重點問題在于是否突出強調“不干涉他國內政原則”。中國、俄羅斯、伊朗、韓國等國家明確提出，應將“不干涉他國內政原則”作為 PoC 機制原則的重要組成部分，其中，較為典型的觀點認為“PoC 應堅守政治中立與不干涉他國內政的基本立場原則，不得成為限制或制裁他國的手段工具”。其他成員（國）雖然未明確反對該原則，但是采取不提及、不明確支持的方式撰寫立場文件。
（二）議題二：主要參與主體是否包含多利益相關方
如前文所述，雖然成員（國）承認多利益相關方在OEWG中的參與主體地位，但在參與程度方面，存在一定的分歧，特別是在是否承認多利益相關方是 OEWG 進程的主要參與主體之一問題上。以澳大利亞、巴西、加拿大、德國等為代表的部分成員（國），在有關 PoC 機制的立場文件中建言，認為在后續的PoC機制（包括實質性會議）談判中應當主動引入多利益相關方，使 PoC 機制更加具有“包容”“全面”的特點。
（三）議題三：自愿原則的具體細化程序差異
OEWG 自成立之初即堅持自愿原則，在構建 PoC 機制方面也明確要求 PoC“應該是一個自愿機制，關于參與 PoC 的決定必須是國家的專屬權利”。但是，針對自愿原則的適用范圍和具體細化程序，各成員（國）在其立場文件中提出了多種看法，主要體現在以下三方面的差異。
一是自愿申請成為 PoC 成員（國）的范圍。目前，OEWG 以申請制的方式面向所有聯合國成員開放，獲得觀察員地位的非會員國、政府間組織和實體可長期受邀參與 OEWG 工作。根據第二屆 OEWG 第四次實質性會議的數據，OEWG 現有成員包括 193 個國家和 2 個觀察員身份非會員國。在 OEWG 框架下，目前 PoC 機制的加入機制是以自愿原則為基礎，但是，以英國、德國、加拿大、澳大利亞為代表的部分成員（國）提出應鼓勵推動所有聯合國成員加入 PoC 機制中來。
二是關于是否自主決定所提供的 PoC 信息內容。各國就 PoC 機制實際運作方式的討論主要聚焦指定協調點所涉及的領域、提交信息的類型以及聯絡點間的互動方式等方面。其中，最為突出的磋商議題在于各國是否有權自主決定所提供的聯絡信息的機構、人員及級別。例如，馬來西亞、羅馬尼亞、印度等多個成員（國）主張設立一個能夠在成員（國）內部傳遞聯絡請求的單一指定聯絡點，而德國、俄羅斯、新加坡等成員（國）則支持在外交、政策、技術等不同領域分別指定聯絡點。又如，各成員（國）普遍同意在外交和技術領域提供聯絡點，但是，中國、法國、伊朗等部分成員（國）則認為聯絡點人員和信息提供應遵循國家自決權，OEWG 無權干涉。此外，意大利、羅馬尼亞等成員（國）建議 OEWG 制定聯絡人員和信息的統一規范和范例表格，避免出現對話雙方“級別不對等”的問題。
三是關于是否自決參與響應基于 PoC 機制的具體溝通。PoC 機制的核心功能在于促進成員（國）間的交流對話磋商，特別是在突發事件發生的危急時刻，基于 PoC 的對話機制有利于避免對形勢和風險的嚴重誤判，降低緊張局勢的發生頻率和沖突烈度。在具體基于 PoC 機制的溝通時，俄羅斯、白俄羅斯、委內瑞拉等部分成員（國）基于“自愿原則”，強調成員（國）在信息共享以及溝通聯絡響應方面享有自決權。換言之，針對特定成員（國）所發起的基于 PoC 機制的“溝通請求”，接收方有權決定是否予以響應。印度等部分成員（國）則持相反觀點，并呼吁 OEWG 盡快就PoC信息分享與溝通響應機制建立統一的程序性規則。
（四）議題四：PoC 數據采取“加密存儲”或“公開發布”方式
從數據重要性角度看，各成員（國）均認可將提交給 PoC 機制的聯絡信息視作重要數據。但是，各成員（國）在數據如何存儲和共享的方式方面存在一定的分歧。多數國家認為，應當將各國提交給 PoC 機制的數據視作機密信息并加以妥善保護，建立專門的PoC 數據存儲點，并設置特定的信息獲取渠道。例如，中國提出“考慮到政府間聯絡點數據敏感性，秘書處作為名錄聯絡部門應采取必要措施確保網絡和數據安全”；俄羅斯與白俄羅斯、厄瓜多爾的聯合倡議建議“只有在交流雙方都同意的情況下才能進行信息公開”；斯洛伐克、約旦、委內瑞拉等國則提出“使用加密保護的聯絡渠道”。然而，部分國家則認為，應將 PoC 聯絡信息向國際社會公開，“促進國際社會交流互信，強化聯絡溝通機制的透明度和可預測性，最大限度緩解和預防緊張局勢的發生”。其中，巴基斯坦提出“線上 PoC 平臺應包含外交、政策和技術層面的多種聯絡信息，并可向公眾公開”。
（五）議題五：采取“協商一致”或“少數服從多數”機制
OEWG 在成立之初就設定了“協商一致”的工作機制，即 OEWG 所發布的報告、決議等正式文件均須經所有成員（國）的同意方可通過。然而，在實際會議召開過程中，不同成員（國）的訴求不一，基于不同立場的多利益相關方的介入等因素不斷抬升 OEWG 的溝通成本。因此，部分成員（國）提出為在規定期限內完成 PoC 機制的建設，應當對“協商一致”工作機制作出決定性調整。例如，俄羅斯、白俄羅斯與厄瓜多爾在其聯合倡議中提出，PoC機制的相關提案“只需 70% 的成員國同意就可以通過”；在由德國主導的“澳大利亞、巴西、加拿大、智利、斐濟、德國、以色列、韓國、墨西哥、荷蘭、新加坡和烏拉圭聯合倡議”則提出，“只需要超過 50 個國家同意，PoC 機制就可以執行”。
（六）議題六：資金來源的差異
根據組織文件，目前 OEWG 的主要行政支出和預算劃撥均由聯合國大會應急基金列支。根據聯合國大會第 75/7/Add.27 號決議，第二屆 OEWG 期間共計舉行 1 次組織會議與 11 次實質性會議，聯合國行政和預算咨詢委員會將提供共計 18.6 萬美元資金支持。在實際過程中，委員會多次宣布向 OEWG 追加預算，2022 年至 2023 年將提供 33 萬美元資金支持，2024 年至 2025 年該數額將升至 49.5 萬美元。梳理各國立場文件可以發現，部分國家認為現有聯合國預算支出無法滿足 PoC 機制的增加功能。對此，以德國為首的聯合國家小組、印度等部分成員（國）建議聯合國大會予以一定的資金扶持；俄羅斯、法國等部分成員（國）則提出通過成員（國）自愿捐款等方式提供資金支持，確保 PoC 機制后續工作的有序開展。
五、總結與展望
在網絡空間國際治理方面，習近平總書記所提出了一系列重要論述。在網絡空間國際治理需要基于聯合國框架方面，習近平總書記深刻指出，“在網絡問題上，聯合國要發揮主渠道作用，講規則、講主權、講透明，尊重各國在信息安全上的關切，實現共同治理。”在推動“建立信任措施”方面，習近平總書記深刻指出，“國際社會要本著相互尊重和相互信任的原則，通過積極有效的國際合作，共同構建和平、安全、開放、合作的網絡空間，建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理體系?！痹谕苿訕嫿▽υ拝f商機制方面，習近平總書記深刻指出，“各國應該加強溝通交流，完善網絡空間對話協商機制，研究制定全球互聯網治理規則，使全球互聯網治理體系更加公正合理，更加平衡地反映大多數國家意愿和利益?！币虼?，建議以推動構建網絡空間命運共同體為根本遵循，嚴守我國在 PoC 機制等 OEWG 框架下的基本立場，不斷在 PoC 機制磋商中加強與其他成員（國）的溝通協調力度，探索更大的立場共識和價值認同，“以小促大”推動相關進程真正落地，不斷提升我國在網絡空間國際治理領域的國際話語權、影響力、號召力，不斷發揮聯合國在網絡空間國際治理中的主渠道作用，不斷推動建立多邊、民主、透明的國際互聯網治理體系。
（本文刊登于《中國信息安全》雜志2023年第5期）
來源：中國信息安全