依法治網將成為"新常態"
責編：admin ｜2015-02-10 12:06:58對于中國互聯網管理和法治化建設來說，2014年是深刻的一年、關鍵的一年。2014年2月底，中央成立了網絡安全和信息化領導小組；10月20日~23日，黨的十八屆四中全會召開，依法治國的要求被提到了前所未有的高度。從此以后，互聯網管理的體制機制將進一步得以理順，依法治網也將成為今后很長一段時期內我國互聯網管理的重要主題。
網絡立法起步早但法治化弱
自1994年接入國際互聯網以來，特別是2000年以來，我國互聯網飛速發展，各種新情況新問題、新技術新業務不斷涌現。為適應互聯網發展的需要和應對產生的問題，我國制訂了大量與互聯網有關的法律法規。據統計，我國現行法律有240余部、行政法規700多部，其中專門針對互聯網的法律、行政法規有13部，但其中僅有一部法律《電子簽名法》和兩部法律級別的文件《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》和《全國人民代表大會常務委員會關于加強網絡信息保護的決定》。除法律、行政法規外，大量的立法是行政規章、規范性文件和司法解釋，其中專門針對互聯網的有近90部。從數量上看，我國已經開展了很多的網絡空間立法工作，但是從立法層級、質量、體系上來看，我國的網絡空間立法還存在一些問題。
一是缺乏網絡基本法。現有的立法大多是行政法規或規章，立法層級較低，亟須制定一部基本框架的大法，把分散的行政法規、規章統籌起來，形成網絡空間法治體系。二是多頭管理體制下的多頭立法，多部門閉門立法，各自立法的立足點多限于本部門利益，局限性較大，甚至相互沖突。三是現有立法偏向于從傳統行政的角度保護網絡安全，既缺乏管理性和技術性內容，也缺乏對公民權利保護方面的內容。四是立法缺乏整體性，有的方面缺位或空缺比較嚴重。比如在電子商務市場準入與工商管理、網上知識產權保護、網上消費者權益保護的糾紛管轄與法律適用、電子支付等領域，現有立法都沒有針對主要問題作出規定，為實踐中的執法帶來較大困難。
網絡立法進入戰略機遇期
立法旨在調整社會關系，涉及方方面面的利益，反映不同主體的訴求。而經濟發展導致社會生產生活的覆蓋領域也不斷細分，行政機構的新設和管轄范圍也隨之增多和擴大，容易造成部門之間管理交叉。我國網絡空間管理過去就一直處于這樣的局面，從"九龍治水"到"三駕馬車"，涉及互聯網信息服務、互聯網新聞、互聯網視聽、互聯網出版、互聯網文化、電子商務等諸多領域，相應的各個主管部門都有各自的管理訴求，在立法過程中，容易相持不下，成為立法難以出臺的主要障礙。要解決這樣的問題，一般可以通過部門間的議事協調機制來彌補現代行政中單一部門統籌管理能力的不足。其中，由行政首腦領銜的小組是統籌能力最強的一種形式。
網絡空間管理便是受到了這樣的高度重視，2014年2月底成立的中央網絡安全和信息化領導小組，橫跨黨政軍，涵蓋外交、國防、發展改革、教育、科技、財政、公安、工信、安全、文化、金融、新聞廣電出版等部門，基本上包括了承擔網絡安全和信息化相關工作的各個主要部門。中央網絡安全和信息化領導小組辦公室設在國家互聯網信息辦公室。中央網信辦在國家互聯網信息辦公室的基礎上，能夠全面、統籌地管理互聯網事務。網絡空間立法正面臨著"備受重視、體制理順"的良好契機。
高質量立法值得期待
中央網信辦成立后，網絡空間立法進入了新的階段，無論是立法者本身的角色，還是立法者在新形勢下的立法思路，都將發生重要的變化。
立法者角色應發生變化。中央網信辦和國家互聯網信息辦公室雖然是一套人馬、兩塊牌子，但是能夠發揮的作用大不相同。國家互聯網信息辦公室屬于國務院辦事機構，承擔著相應的行政管理職責，因而在立法過程當中，應當積極反映部門訴求，力爭在立法中體現部門管理利益，這是依法行政的客觀需要；中央網信辦是中央網信小組的辦事機構，承擔著中央網信小組的日常事務，是中央網信小組決策輸出的主要平臺出口，承擔統籌協調功能，為頂層設計而服務。因此，中央網信辦開展網絡空間立法活動時，可以擺脫部門利益的束縛，立足于更高的立法平臺。它不同于國家互聯網信息辦公室，僅僅代表某一個部門，而是能夠立足中央，統籌全局，平衡各部門訴求，力爭出臺操作性強、覆蓋面廣的高質量立法。
立法思路發生轉變。針對互聯網產業的屬性，向"立法松、執法嚴"轉變。中央網信辦兼具"網絡安全"和"信息化"兩個領域，而非僅僅聚焦于互聯網管理工作，它更重要的任務不是強化對互聯網的管控，而是在保證網絡安全的同時實現信息化發展。按照黨中央的要求，網絡安全和信息化是"一體之兩翼，驅動之雙輪"。信息化實際上是要實現的最終目的，但是實現這個目的的前提一定是確保網絡安全，如果離開網絡安全的基礎，一切都將只是空談。根據以往的經驗來看，實現網絡安全和信息化的均衡發展并非易事，甚至在我國的國情之下，兩者之間存在著本質上的沖突。從信息化發展的角度來看，我國是發展中國家，吸引外資，引進國外先進技術和管理經驗，是發展信息化的捷徑，但是又存在著外資安全的隱患；從網絡安全的角度來看，如果要確保網絡安全，關鍵是要推動自主知識產權和本土化，這又與引進外資存在矛盾。隨著信息技術的快速發展以及"棱鏡門"的曝光，我們應該感受到保證網絡安全的緊迫性，認識到網絡安全出現問題可能造成的嚴重后果，優先解決網絡安全這個主要矛盾，特別是要加大執法力度，確?，F有的法律規定得到嚴格執行。在涉及網絡安全問題立法時，應當立足長遠，從嚴從緊，不為當前的短時利益所迷惑，而放棄了網絡安全的根本利益。另一方面，在促進信息化發展時，既要充分發揮市場的作用，激發市場主體的創造性，也要注意針對互聯網特別是互聯網技術立法時，適當的滯后，為技術發展留足空間，避免過快過嚴的立法給技術發展帶來傷害。
兼顧網絡安全和信息化
–統籌網絡安全和信息化立法，進行頂層設計
為了終結以往互聯網治理"九龍治水"、"三駕馬車"的局面，中央網信辦應當在中央網信小組領導下，統籌各部門立法，加強頂層設計。在法律和行政法規的層面，對各部門牽頭參與的立法，要積極介入，熟悉各部門立法的重點和難點，作為"中間者"和"統籌者"，對主要問題進行協調，必要時還可以會同全國人大常委會法工委、國務院法制辦公室等部門進行立法協調，平衡各部門利益，解決久拖未決的歷史問題，如加快出臺《電信法》、修訂《互聯網信息服務管理辦法》等。在部門規章的層面，要求各部門出臺的網絡安全和信息化領域的規章送至中央網信小組備案，由中央網信辦予以監督、指導，以及時糾正部門立法"打架"的情況。
–正確認識網絡空間和現實空間的關系，推動現有法律法規適用于互聯網領域
網絡空間不是"法外之地"，網上行為都是由真實的人們在網上進行的真實的活動，網上行為也應受到現實空間法律的規范和約束。據統計，我國現行法律、行政法規有900多部，其中僅有10余部為專門針對互聯網的法律法規，其余均為傳統法律法規。推動傳統法律適用網絡十分必要，主要應遵循三項原則：一是傳統法律能夠覆蓋的，直接適用，如《憲法》、《刑法》、《民法通則》、《侵權責任法》、《著作權法》的有關規定可以直接適用網絡；二是傳統法律需要修訂或進行解釋之后才能覆蓋的，修改傳統法律、作法律解釋或司法解釋，如修訂后的《未成年人保護法》專門增加了有關保護未成年人網絡權益的內容，最高人民法院、最高人民檢察院出臺司法解釋對利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律問題作出規定；三是對傳統法律無法覆蓋的制定專門的網絡法律規定，如2012年公布的《全國人大常委會關于加強網絡信息保護的規定》、2000年出臺的《互聯網信息服務管理辦法》等。
–加快推動網絡空間治理的一些具體立法項目盡快出臺
目前我國正在推動的網絡安全和信息化立法項目有網絡安全法、個人信息保護法、電子商務法等，中央網信辦在這些立法項目中均可以發揮積極作用。