聯合國OEWG進程中國際法網絡空間適用問題研究
責編：gltian ｜2023-06-30 14:38:37國際法如何適用于網絡空間一直是聯合國信息安全開放式工作組（OEWG）談判的核心問題和各國爭議焦點，也反映了不同國家的戰略選擇。美國等西方國家認為，可以在現有的國際法下行動，沒有必要制定新的網絡法，因為現有的國際法已經涵蓋了網絡空間。但是，也有國家持不同意見。聯合國 2021 年發布的《全球共同議程》報告提出，建立一個更強大、更網絡化和更具包容性的多邊體系，其基礎是首先加強社會內部和國家之間的合作與團結。團結意味“在應付全球挑戰時必須遵循公平和社會公正的基本原則，公平分擔費用和負擔，確保受到損害或得益最少的人得到得益最多的人的協助”。團結是聯合國大會 2003 年的第 57/213 號決議精神，是促進建立一個民主和公平的國際秩序的基本價值觀念。根據挪威國際法教授馬爾蒂·科斯科涅米（Martti Koskenniemi）等人的觀察和分析，戰略選擇和國家之間缺乏團結可能會影響 OEWG 關于國際法在網絡空間適用問題的談判進程。
一、國際法網絡空間適用問題成為 OEWG 談判焦點
2018 年 12 月，聯合國大會（A/RES/73/27）決定，為使聯合國關于使用信息和通信技術安全的談判進程更加民主、包容和透明，從 2019 年開始開啟 OEWG 進程。OEWG 的主要職責包括：在協商一致的基礎上采取行動，進一步制定國家負責任行為的準則、規則和原則及其實施方式，并且如有必要，對其進行修改或制定額外的行為規則；審議各國旨在確保信息和通信技術使用安全的舉措；在聯合國主持下建立各國廣泛參與的定期機構對話；研究信息安全領域問題，包括有關數據安全方面的現有威脅和潛在威脅以及為防止和應對這種威脅可以采取的合作措施、國際法如何適用于國家使用信息和通信技術，以及建立信任措施和能力建設問題；并向聯合國大會會議提交關于工作組的報告。
從 2019 年到 2020 年的第一任工作組于 2021年 3 月 12 日以 68 個會員（國）協商一致的形式通過最后報告。為了確保談判進程的不間斷和持續性質，在聯合國主持下從 2021 年開始召集新的工作組（2021-2025）。工作組于 2021 年 6 月 1 日舉行了組織會議，深入探討了多邊合作和多方非正式普遍參與的關于聯合國網絡和網絡信息安全問題的對話合作機制。隨后，從 2021 年 12 月到 2023 年 3 月，工作組共舉行了第四次實質性會議。在 2023 年 3月 6 日至 10 日舉行的第四次實質性會議上，多國提出在第五次實質性會議之前，工作組應就國際法如何適用網絡空間問題舉行協商會議。
二、OEWG 進程中國際法網絡空間適用問題的分歧
目前，OEWG 內部對國際法如何適用于網絡空間存在許多分歧。一些成員國認為，需要就國際法如何適用于國家使用信息和通信技術的問題進一步達成共識。
一方面，OEWG 成員（國）已經就適用于網絡空間國際原則達成了一些共識。其一，國家主權是國際法和網絡空間國際關系的基礎，領土主權延伸至網絡空間。其二，支持主權平等、領土完整、履行國際義務、和平解決爭端、不干涉內政、尊重政治、文化、經濟制度和政策選擇等國家間合作的原則。各國應通過談判、調查、調解、和解、仲裁、司法以及訴諸區域機構等手段，或由其自行選擇的其他和平手段，和平解決爭端。其三，聯合國憲章和習慣國際法也適用于網絡空間的行動。國際法尤其是《聯合國憲章》對維護和平與穩定以及促進開放、安全、穩定、和平的信息和通信技術環境是適用和不可或缺的。
另一方面，OEWG 成員（國）在國際法如何適用于網絡空間問題上存在諸多分歧，對負責任國家行為的規則、規范和法律缺乏共識，成員（國）間的地緣政治也在惡化。而且，目前的地緣政治沖突進一步擴大了這種分歧。
支持制定新的國際網絡法的國家包括俄羅斯、中國、古巴、伊朗、敘利亞、瑞士等。俄羅斯在2023 年 3 月 7 日向 OEWG 提交了具有法律約束力的聯合國國際信息安全公約概念提案（Update Concept of the Convention of the UN on Ensuring International Information Security）。中國支持符合信息和通信技術特點的新行為準則和國際法律，并提出需要全球數據安全規則、供應鏈通用規則和包容性磋商。古巴、伊朗、敘利亞等認為，需要具有法律約束力的文書規范國家在網絡空間的行為，這可能是具有永久性規制效果的最有效的行為模式。但是，目前的已有規范不夠全面，而且更多是政治工具，因此，兩個過程不排斥，可以同時展開。
支持現有國際法適用的國家和地區包括歐盟、加拿大、美國、日本、瑞士等。歐盟認為，無需制定新的具有法律約束力的國際法，聯合國憲章和已有國際法適用于網絡活動。加拿大認為，聯合國政府專家組 2021 年報告提出的 11 條自愿、不具約束力的國家負責任行為規范和國際法足以指導國家行為，無需制定新的法律，且認為最好在達成共識之后制定新條約。美國認為，在制定國際條約之前，應先解決規范和現行國際法如何適用于網絡空間的問題。日本認為，應加深對 11 項規范的理解和執行，并表示不需要制定額外的規范，且沒有必要制定具有法律約束力的新法律，聯合國憲章和國際法已經適用于規范網絡行動。瑞士認為，在創建新規則之前，應首先使用現有規則，專注于更好地理解 2021 年聯合國信息安全政府專家組（UN GGE）報告中的 11 項規范如何實施，不排除制定新規范，但規范不能取代國際法的義務。
OEWG 成員（國）在國際法和國際準則適用、國際人道法適用、建立新的國際網絡法律體系的必要性等問題上存在分歧，這與戰略選擇以及地緣政治聯盟等原因有關。從戰略選擇層面看，歐美支持現有國際法的立場對他們具有戰略意義。適用現有的國際法意味著那些發展中國家將受到西方（歐盟和美國）主導制定的舊規則的約束，而現有國際法中例如國際版權法中限制與例外（L&E）的安排，并沒有能夠帶給發展中國家福祉。如果不允許舊法律的自動適用而建立新的網絡法制度，這些發展中國家可以重新制定規則，決定自己的規范和原則。
俄羅斯指責其他成員（國）將 OEWG 政治化。荷蘭和加拿大指責俄羅斯質疑《聯合國憲章》和國際法在網絡空間的適用是不負責任的行為，認為應尊重政府專家組 2021 年報告所認可的現有規范。然而，OEWG 主席新加坡常駐紐約聯合國代表布爾漢·加福爾（Burhan Gafoor）對此保持了相對平衡的立場，并肯定“思想和新思想的交流，包括潛在的具有法律約束力的義務，本身并不是不負責任的行為。每個代表團都有平等的權利提出建議。”在 2023 年 3 月舉行的第 4 次實質性會議的開幕致辭中，他還呼吁“重建信任，修復信任”。
中國支持制定新的具有約束力的國際網絡法，并關注其他相關問題。中國認為，全球網絡空間治理應該由所有國家共同塑造，而非排外的精英俱樂部，并要求進行包容性協商，防止網絡空間分裂和保障各國和平利用信息通信技術的安全權利。伊朗指出，一些國家認為現有的國際法適用于網絡空間，但目前尚不清楚如何適用以及它們是否足夠適用，因此，需要具有法律約束力的文件，解決包括網絡攻擊、溯源、國際合作等問題。各國必須確保以平等的方式對政府專家組的 2021 年最終報告進行討論，并就增加具有法律約束力的義務、確定現有國際法在信息通信技術方面的法律空白等問題進行討論。歐盟認為，國際法是協調國家之間關系的基礎，而在國際法制定初期，只有少數國家參與，因此，需要各國共同努力，解決數字鴻溝問題。
此外，關于國際人道法適用于網絡空間是否使網絡空間沖突合法化的問題，也是各方關注的焦點。2021 年的政府專家組報告澄清了國際人道主義法只適用于武裝沖突的情況。在使用信息和通信技術時，應進一步研究包括人道原則、必要性原則、比例原則和區別原則在內的既定國際法原則。網絡空間并非法外之地，針對民用基礎設施的網絡行動，如針對發電廠、醫療設施、民用電子政務系統的網絡攻擊，引發了一系列法律問題。武裝沖突期間，越來越多的平民參與數字行動，將民用數字基礎設施用于軍事目的。
對于哪些類型的網絡行動可以被稱為“攻擊”，各國持有不同的觀點。政府專家組 2015 年的報告指出，“如果跡象表明信息通信技術活動由某國發起或源自其領土或信息通信技術基礎設施，那么這件事本身可能并不足以將此活動歸咎于該國。這項規范承認，溯源是一項復雜的工作，應在確定技術事件的源頭前，考慮一系列因素。在這方面專家組呼吁采取審慎態度，有助于避免國家之間發生誤解和緊張局勢升級”。專家組指出，“須經證實后，才能對國家組織和實施不法行為提出指控”。
在 2023 年 3 月舉行的 OEWG 第四次實質性會議上，人道主義組織紅十字國際委員會（ICRC）提出了確立國際人道主義法適用于武裝沖突期間信息通信技術使用的原則。
一是人道和必要原則。人道主義考慮和軍事需要之間的平衡。人道原則對戰爭的手段和方法規定了某些限制，并要求落入敵人之手的人在任何時候都能得到人道的對待。軍事必要性原則要求武裝沖突的一方只能訴諸為達到沖突的合法目的所必需的手段和方法，即“削弱敵人的軍事力量”。
二是相稱原則。出于平衡平民造成的傷害和軍事利益的考慮，禁止“與預期的具體和直接軍事利益相比，預期可能附帶造成過度的平民生命損失、平民受傷、民用物體損壞或上述兩種情況相結合的攻擊”。
三是區分原則。在武裝沖突背景下使用信息通信技術時，有義務將網絡攻擊只針對軍事目標而不是針對民用目標。在國際人道法中，民用物體被定義為所有非軍事目標的物體，軍事目標限于“按其性質、地點、目的或用途對軍事行動做出有效貢獻的物體，并且在當時的情況下，將其部分或全部摧毀、捕獲或消滅，可提供明確的軍事優勢（的物體）”，這意味著民用基礎設施（包括水電廠、私有財產或民用 ICT 設備和基礎設施）或任何其他民用物體必須不被攻擊。同時，要禁止非歧視攻擊，防止過度軍事化，最大限度地保護平民利益。
三、OEWG 進程中國際法網絡空間適用問題的未來
達成國際法網絡空間適用問題的國際共識需要全球合作治理，責任共擔，所有國家不受歧視地平等參與全球決策。團結是公平和社會正義的基本原則，應以公平分配成本和負擔的方式應對全球挑戰，并確保受苦或受益最少的人得到受益最多的人的幫助，這是達成民主和公平的國際秩序的基礎，也是決定非約束性國際規范或標準能否有效實施的前提條件。
各國需要更加透明化地表達其對國際法適用于網絡空間、國際法適用的方式的立場。目前，已有 27 個國家在網站上發表了其關于在網絡空間適用國際法的立場。英國提出了關于討論國際法路線圖的建議；德國支持英國和北歐國家在 OEWG 閉會期間舉行國際法討論小組專題會議，找到各國的共同點，澄清國家對國際人道法的責任以及澄清即有國際法是否存在不足。同時，各國也需要加強能力建設，包括國際法律專家、知識、資源的建設。澳大利亞建議，邀請不同專家研究國際法應用于網絡空間問題，加強國際法在網絡空間的適用，提供網絡法相關課程，支持婦女參與國際事務。
各國也需要重新思考法律的技術中立性原則，即“盡管不同形式的媒介存在技術多樣性，但法律的適用是平等的”。技術中立是基于它可以促進法律有效期和對新舊技術的平等對待的假設。但是，研究指出，技術中立性存在固有缺陷，削弱了其實現這些政策目標的能力。事實證明，中立不僅是次優選擇，而且往往會適得其反。最后，在達成國際共識的進程中，主席在調解討論和進程進展方面發揮了重要的作用，需要保障其立場的中立和平等性。
（本文刊登于《中國信息安全》雜志2023年第5期）
來源：中國信息安全